2014年8月，全国人民代表大会常务委员会修改《中华人民共和国预算法》，首次从法律上允许地方政府举借债务，并且确定对地方债务实行限额管理。同年9月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发（2014）43号）首次区分一般债务和专项债务，提出地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资；有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资。一般债券是地方政府为了弥补一般公共财政赤字而发行的地方债券，可缓解地方政府临时资金紧张；而专项债券是地方政府为了建设某专项具体工程而发行的债券，以一定收益为基础，且不列入财政赤字，因此成为地方政府重要的融资工具。
2015年4月，财政部发布《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83号，已被《地方政府债券发行管理办法》（财库〔2020〕43号）替代））明确专项债券的定义：“地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券”（财库〔2020〕43号）明确专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券）。
本篇笔者主要简述一下专项债的基础知识。
1、 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发【2014】43号）；
2、 2015年地方政府专项债券预算管理办法（财预【2015】32号）；
3、 国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知（国发【2015】51号）；
4、 地方政府专项债券发行管理暂行办法（财库【2015】83号）（已被财库【2020】43号）替代）；
5、 地方政府专项债务预算管理办法（财预【2016】155号）；
6、 地方政府土地储备专项债券管理办法（财预【2017】62号）；
7、 试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知（财预【2017】89号）；
8、 地方政府收费公路专项债券管理办法（财预【2017】97号）；
9、 试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法（财预【2018】28号）
10、《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预【2018】34号）
11、关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见（财库【2018】61号）；
12、地方政府债券公开承销发行业务规程（财库【2018】68号）；
13、关于做好地方政府专项债券发行工作的意见（财库【2018】72号）；
14、地方政府债务信息公开办法（财预【2018】209号）；
15、财政部关于做好地方债券发行工作的意见（财库【2019】23号）；
16、关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知（厅字【2019】33号）；
17、土地储备项目预算管理办法（试行）（财预【2019】89号）；
18、地方政府债券发行管理办法（财库【2020】43号）；
19、关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知（财办预【2021】29号）。
根据《试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》财预[2017]89号（以下简称：89号文）的要求“发行专项债券建设的项目，应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模”。
2021年2月1日，财政部办公厅 国家发展改革委办公厅联合下达了《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》（财办预〔2021〕29号）要求：专项债项目必须符合专项债券风险管理要求和发行条件，必须是经济社会效益比较明显，群众期盼、早晚要干的政府投资项目，必须是有一定收益的基础设施和公共服务项目，优先安排在建项目，优先安排纳入相关规划的国家重大战略任务项目，要按照项目建设工期和年度建设任务合理提出资金需求。
此次梳理的专项债券项目，不安排用于租赁住房建设以外的土地储备项目，不安排一般房地产项目，不安排产业项目，且明确在建项目、往年已申请专项债券且开工的项目优先申请。
2021年新增专项债券重点用于以下领域：
——交通基础设施领域：包括铁路、收费公路、机场、水运、城市轨交、停车场等；
——能源领域：包括天然气管网和储气设施、城乡电网等；
——农林水利领域：包括农业、水利、林业等；
——生态环保领域：包括城镇污水垃圾处理设施等；
——社会事业领域：包括卫生健康公共设施、教育、养老、文化旅游等；
——城乡冷链物流设施领域；
——市政领域：包括供水、供热、供气、地下管廊等和产业园区基础设施；
——国家重大战略项目：包括京津冀、长江经济带、“一带一路”、粤港澳大湾区、长三角一体化、海南深化改革开放、黄河流域生态保护和高质量发展等；
——保障性安居工程领域：包括城镇老旧小区改造、保障性租赁住房、棚户区改造等。
与2020年相比，今年专项债支持领域增加了国家重大战略项目和保障性安居工程。
——国家重大战略项目：主要为区域上的结构性变化，在2019-2020期间，专项债券的额度分配是不均衡的，也未能与地方实际需求相衔接，2021年新增专项债额度或将出现省际分配上的调整。
——保障性安居工程：城镇老旧小区改造方面，作为2020年多次强调的短板聚焦领域之一，2021年延续了去年这一趋势；保障性租赁住房方面，通知特别强调本次项目梳理不安排用于租赁住房建设以外的土地储备项目，而2020年全年均无土储类专项债，这意味着2021年较之去年将新增用于租赁住房建设的土储债，但用于其他领域的土储债目前来看依然受限；棚户区改造方面，2020年上半年各地未发行棚改类专项债，与土储债类似，与后者不同的是2020年下半年纳入国家棚改计划的在建类棚改项目允许发债，以防半拉子工程的出现，故2020年下半年棚改债发行近4000亿元，占下半年比重30%，占全年比重12%，本次通知特别强调，棚户区改造类项目主要支持在建收尾项目，适度支持新开工项目，较去年的“国家棚改计划的在建类棚改项目”范围小幅扩大。
89号文中“各地试点分类发行专项债券的规模，应当在国务院批准的本地区专项债务限额内统筹安排”的要求，所以，各市县有一个项目想要发行专项债，最基本的条件就是具备相应的专项债额度。
注：近年来因市县项目需要的额度越来越多，而整个省的额度又有限。因此，现在有些省的财政厅要求各市县在申请额度的同时，报送该融资项目的资金平衡方案。财政厅以此来判断项目的质量，把有限的额度分配到质量上佳的项目上去。
发改部门把控投向后形成准备项目清单，转送财政部纳入政府债券项目库，各地方在分地区专项债务限额内优先予以发行安排。
同时各省财政厅在上报项目的时候还需要提供一份信息披露文件与信用评级报告，因为每一只债券的信用评级报告基本上都是当地政府的信用背书，基本情况基本相似，没必要每一只债券都聘请一家评级机构。因此通常情况都是各省财政厅统一找一家评价机构完成。
根据财政部《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89 号）中要求，分类发行专项债券建设的项目，应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模。
因此在资金平衡方案中，测算出的项目收益未来能够覆盖债券本息，一般要求 覆盖倍数在1.1以上，有些项目甚至能达到2倍，甚至3倍、4倍。
在编制专项债项目资金平衡方案之前，也就是规划项目的时候，就考虑如何增大项目的收入。可以从以下几个方面考虑：
1、单个项目增加运营元素，把政府性基金收入变成专项收入；多个项目则肥瘦搭配，挖掘收益来源，提升可融资性。比如能否考虑增加广告、通讯基站、电动汽车充电桩等其他增值服务收入。
2、对当地资源进行归纳整理，将多个子项目合并为一个大项目或将多个子项目重组，确保每个项目都具备一定的收益性和可融资性，满足市场化融资的需求。
3、挖掘项目的经营性，充分开发资源，对于过去未能按照市场原则进行的交易，则应该重新按照市场原则进行规划。
序号 | 用途 | 释义 |
1 | 用作政府投资项目的直投资金 | 指专项债进入发债收入后，政府以直接投资的方式投入项目，项目实现的收益回到政府性基金或经营性专项收入，归还专项债本息。由于投资方式为政府直接投资，因此这类项目通常是政府直接投资的项目（政府自建自营项目），即没有其他经济主体参股。 |
2 | 用作对项目公司、社会投资人的债务性资金 | 指专项债资金作为债务性资金进入项目公司或项目实施主体，以项目产生的政府性基金收入或专项收入款归还专项债本息。这种方式不适用于PPP项目。 |
3 | 用作项目公司的项目资本金 | 《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）规定：“允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。” |
2019年9月4日李克强总理主持召开的国务院常务工作会议上提出要扩大专项债的使用范围，“重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施”，并“将专项债可用作项目资本金范围明确为符合上述重点投向的重大基础设施领域。以省为单位，专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例可为20%左右。” 同年4月份，这一比例提高到25%。 | ||
国发〔2019〕26号《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》明确了项目资本金的性质，“对投资项目来说必须是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何债务和利息”，即项目资本金不得为项目公司的债务性资金，但可以为投资人（股东）的债务性资金。这一认定，明确了过去“项目资本金也不得为投资人的债务性资金”的有关争议。也印证了厅字〔2019〕33号“地方政府专项债券可以用于项目资本金”的合法性。 | ||
2021年2月1日，财政部办公厅 国家发展改革委办公厅联合下达了《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》（财办预〔2021〕29号），对2021年新增专项债券，各地在符合政策规定和防控风险的基础上，以省份为单位，专项债券资金用于项目资本的规模占该省份专项债券规模的比例上限保持25％不变，具体根据项目实际确定。政策范围为国务院确定的铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口，城市停车场，天然气管网和储气设施，城乡电网，水利，城镇污水垃圾处理、供水10个领域。 |
实践中，还有地方政府将发行专项债券筹集的资金调拨给项目单位，同时政府统筹项目产生的基金性收入和专项收入用于专项债券到期偿付。这实际上是把专项债的发债收入当成财政收入统筹使用了。
根据2020年11月《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2020〕36号），地方债期限为1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。允许地方结合实际情况，采取到期还本、提前还本、分年还本等不同还本方式。
在实际工作中，不建议发行太短期限，因为未来的项目收益有很多不确定一怒，因此应该留有足够的时间才有更大的把握来提高实现预期收入的可能性。所以，在实际发行中，很少见到1年、2年、3年的期限的项目。
目的各地也陆续出台了专项债的绩效管理文件，以山东省为例：
根据2020年11月20日山东省财政厅《关于印发山东省政府专项债券项目绩效管理暂行办法的通知》（鲁财债〔2020〕70号）的要求，政府专项债券项目绩效管理要严格执行预算绩效管理相关规定，健全包括事前绩效评估管理、绩效目标管理，事中绩效运行监控管理，事后绩效评价管理和绩效结果应用管理等环节的全过程绩效管理机制。
主管部门：各级财政部门；
责任主体：专项债券项目主管部门、项目实施单位。
绩效管理内容：如下图。
